Dalam memori kolektif bangsa Indonesia, tsunami Aceh 2004 terukir sebagai tragedi monumental yang secara fundamental mengubah cara negara memandang dan mengelola bencana. Namun, dua belas tahun sebelumnya, sebuah bencana dahsyat di belahan timur nusantara telah memberikan peringatan keras yang sayangnya luput dari perhatian nasional. Gempa dan tsunami Flores pada 12 Desember 1992 yang menewaskan ribuan jiwa dan meluluhlantakkan pesisir utara pulau tersebut, seringkali hanya menempati posisi sebagai catatan kaki dalam sejarah kebencanaan nasional. Padahal, signifikansi sebuah bencana tidak hanya diukur dari jumlah korban, tetapi dari pelajaran sistemik yang ditawarkannya. Gempa dan tsunami Flores 1992 bukan sekadar tragedi regional, melainkan sebuah uji tekanan katastrofik yang secara brutal mengekspos kelemahan fundamental dalam paradigma manajemen bencana Indonesia era Orde Baru. Bencana ini menjadi anomali saintifik yang memicu revolusi dalam ilmu tsunami global, namun ironisnya, gagal menjadi katalisator bagi reformasi institusional dan hukum di tingkat domestik. Peristiwa ini adalah sebuah lost momentum (momentum yang hilang), sebuah peringatan dini yang tak dihiraukan, yang membuat Indonesia secara kelembagaan tidak siap menghadapi tragedi yang jauh lebih besar satu dekade kemudian. Dengan menelusuri jejak bencana Flores, kita dapat memahami mengapa perubahan paradigma penanggulangan bencana menjadi sebuah keniscayaan yang harus dibayar mahal di kemudian hari.

Sejarah Indonesia adalah sejarah kehidupan di atas cincin api, sebuah realitas yang ditandai oleh rentetan bencana geologis jauh sebelum Flores bergetar. Rangkaian peristiwa ini seharusnya menjadi penanda yang jelas akan kerentanan geologis Indonesia dan mendesaknya kebutuhan akan sistem penanggulangan bencana yang lebih tangguh. Namun, baru setelah guncangan dan amukan gelombang di Aceh pada tahun 2004, yang menelan korban jiwa dalam skala yang belum pernah terjadi sebelumnya, bangsa ini benar-benar terbangun (BPBA, 2024). Urutan kejadian ini menunjukkan bahwa bencana Flores 1992 bukanlah peristiwa tunggal, melainkan bagian dari sebuah pola peringatan yang terus berulang, yang puncaknya adalah reformasi total pasca-2004.

Tabel 1. Linimasa Bencana Geologis Signifikan di Indonesia

Untuk memahami kegagalan respons institusional pada saat itu, kita harus terlebih dahulu menyelami skala dan kompleksitas tantangan yang dihadapi. Bencana Flores 1992 bukanlah peristiwa seismik biasa, melainkan sebuah cascading crisis (krisis berjenjang) yang kerumitannya menjadi ujian luar biasa bagi sistem respons manapun pada masanya. Pada pukul 13:29 Waktu Indonesia Tengah, gempa bumi berkekuatan Mw 7,8 mengguncang Pulau Flores, bersumber dari Patahan Busur Belakang Flores (Flores Back-arc Thrust), sebuah struktur tektonik aktif yang membentang di utara pulau (Yudhicara & Hartanto, 2023). Guncangan dangkal ini memicu tsunami mematikan yang menghantam pesisir utara Flores dengan kecepatan yang mengerikan. Analisis pasca-kejadian menunjukkan bahwa gelombang pertama tiba di daratan hanya dalam waktu lima menit setelah gempa utama, secara efektif meniadakan kemungkinan evakuasi mandiri bagi masyarakat pesisir (NGDC, 1992).

Kompleksitas bencana ini semakin dalam ketika para ilmuwan menemukan sebuah anomali. Survei lapangan pasca-bencana mencatat ketinggian sapuan gelombang (run-up) yang luar biasa, mencapai 26,2 meter di Desa Riangkroko, sebuah ketinggian yang tidak proporsional dengan magnitudo gempa (Pranantyo & Cummins, 2019). Berbagai studi kemudian menyimpulkan bahwa kontributor utama dari gelombang ekstrem ini adalah longsoran bawah laut (submarine landslide) yang dipicu oleh guncangan gempa (Okal, 2019). Fenomena ini membuktikan bahwa bencana Flores adalah peristiwa majemuk, di mana bahaya sekunder memiliki dampak yang sama merusaknya dengan bahaya primer. Dampak berjenjang tidak berhenti di situ; laporan teknis mencatat terjadinya likuifaksi tanah yang ekstensif di sepanjang garis pantai, terutama di area Pelabuhan Maumere, yang menyebabkan kerusakan parah pada infrastruktur vital (Heriyadi, 2019). Rangkaian bahaya ini gempa, tsunami cepat, longsor bawah laut, dan likuifaksi menciptakan kondisi yang dapat disebut sebagai self-paralyzing disaster (bencana yang melumpuhkan diri sendiri), di mana bencana itu sendiri secara sistematis menghancurkan infrastruktur yang paling krusial untuk responsnya.

Menghadapi krisis yang begitu kompleks dan melumpuhkan, kerangka kelembagaan penanggulangan bencana Indonesia pada tahun 1992 diuji hingga batas kemampuannya dan terbukti tidak memadai. Pada saat itu, penanggulangan bencana diatur oleh Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 43 Tahun 1990, yang membentuk Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana (Bakornas PB). Dokumen hukum ini secara eksplisit mendefinisikan Bakornas PB sebagai "wadah yang bersifat non-struktural" yang tugas utamanya adalah "merumuskan kebijakan serta mengkoordinasikan penanggulangan bencana" (Presiden Republik Indonesia, 1990). Sifat reaktif dari sistem ini secara gamblang tercatat dalam laporan Bank Dunia pasca-bencana, yang menyebutkan bahwa rencana rekonstruksi baru dirumuskan oleh pemerintah setelah bencana terjadi. Artinya, Indonesia saat itu tidak memiliki skenario darurat yang siap pakai (Bank Dunia, 1993). Bencana Flores menjadi studi kasus nyata dari kritik-kritik yang telah lama ditujukan pada model Bakornas. Analisis dari Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pasca-reformasi menyoroti kelemahan fatal ini, di mana sifat "koordinatif" tanpa "kewenangan eksekusi langsung" menciptakan kekosongan kepemimpinan. Akibatnya, tidak ada badan tunggal yang memegang tanggung jawab akhir, sehingga upaya bantuan menjadi tidak terarah dan tumpang tindih (DPR RI, 2013). Mandat "koordinasi" yang menjadi inti dari Bakornas PB, secara paradoks, justru menjadi sumber kelemahan utamanya. Dalam konteks birokrasi yang sangat sektoral, mandat "koordinasi" tanpa disertai kewenangan "komando" secara efektif berarti tidak ada yang memegang tanggung jawab akhir, menciptakan difusi tanggung jawab yang melumpuhkan saat krisis.

Tabel 2. Perbandingan Paradigma Penanggulangan Bencana Pra dan Pasca Reformasi

Dampak gempa Flores melahirkan dua warisan yang sangat kontras: satu bersifat transformatif di tingkat global, dan yang lainnya menunjukkan stagnasi di tingkat domestik. Anomali saintifik gempa Flores, terutama tsunami yang jauh lebih besar dari perkiraan magnitudo gempanya, menjadi katalisator bagi komunitas riset internasional. Berbagai publikasi ilmiah menyebut peristiwa ini, bersama dengan tsunami Nikaragua di tahun yang sama, sebagai "the beginning of the era of modern tsunami science" (awal dari era ilmu tsunami modern) (Yudhicara & Hartanto, 2023). Peristiwa ini secara fundamental menantang model-model yang ada tentang mekanisme pembangkitan tsunami dan mendorong penelitian intensif mengenai peran longsoran bawah laut, sebuah fenomena yang sebelumnya kurang dipahami (Okal, 2019). Dengan demikian, tragedi di sebuah pulau terpencil di Indonesia ini memberikan kontribusi signifikan bagi kemajuan ilmu pengetahuan global, yang pada akhirnya membantu meningkatkan pemahaman risiko tsunami di seluruh dunia. Namun, berbanding terbalik dengan dampaknya di dunia sains, bencana Flores tidak memicu perubahan paradigma fundamental dalam manajemen bencana di Indonesia. Analisis linimasa kebijakan antara tahun 1992 hingga sebelum tsunami Aceh 2004 menunjukkan adanya inersia institusional. Kerangka kerja Bakornas PB yang terbukti lemah tetap menjadi andalan. Meskipun ada penyesuaian minor, seperti perluasan mandat untuk menangani pengungsi akibat konflik sosial (menjadi Bakornas PBP pada tahun 2001 melalui Keppres No. 3/2001), tidak ada perubahan mendasar pada sifat non-struktural, reaktif, dan murni koordinatif dari lembaga tersebut (BNPB, t.t.).

Gambar 1. Puing-puing bangunan di Maumere pasca-gempa dan tsunami Flores 1992. Kehancuran infrastruktur vital seperti ini melumpuhkan upaya tanggap darurat awal.

Sumber:  https://cdn.rri.co.id/berita/1/images/1670895411-IMG-20221213-WA0001.jpg

Lompatan kuantum dalam kebijakan baru terjadi setelah tsunami Aceh 2004. Tragedi yang jauh lebih besar tersebut akhirnya memaksa lahirnya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana, yang secara radikal mengubah paradigma dari responsif menjadi proaktif berbasis pengurangan risiko (BNPB, 2024). Undang-undang ini kemudian melahirkan Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) melalui Peraturan Presiden Nomor 8 Tahun 2008, sebuah badan struktural dengan fungsi "koordinasi, komando, dan pelaksana" yang jelas sebuah antitesis dari Bakornas PB (Presiden Republik Indonesia, 2008). Fenomena ini menunjukkan adanya "disaster tolerance threshold" (ambang batas toleransi bencana) dalam sistem politik Indonesia saat itu. Bencana Flores, meskipun mengerikan dengan lebih dari 2.000 korban jiwa dan kerusakan masif, tampaknya masih berada di bawah ambang batas yang dapat memicu political will (kemauan politik) untuk melakukan reformasi struktural yang sulit. Skala kehancurannya masih dapat "dikelola" dalam kerangka reaktif yang ada. Baru ketika sebuah bencana (Aceh 2004) melampaui ambang batas ini secara dramatis menjadi krisis eksistensial bagi negara dan menarik perhatian global yang luar biasa maka inersia birokrasi dapat diatasi dan reformasi fundamental menjadi tak terhindarkan (BPBA, 2024). Flores adalah peringatan, tetapi Aceh adalah breaking point (titik patah).

Gempa Flores 1992 adalah sebuah anomali bencana yang kompleksitas saintifiknya melampaui zamannya dan yang skala kerusakannya secara telanjang memperlihatkan kerapuhan institusional Indonesia. Kegagalan untuk melembagakan pelajaran dari Flores untuk beralih ke paradigma proaktif, membangun otoritas yang jelas, dan memperkuat landasan hukum berarti Indonesia memasuki tahun 2004 dengan sistem penanggulangan bencana yang secara fundamental tidak banyak berubah sejak 1992. Harga dari reformasi yang tertunda ini sangatlah mahal. Lahirnya BNPB dan UU 24/2007 bukan hanya respons terhadap tragedi Aceh, tetapi juga pengakuan yang sangat terlambat atas peringatan keras yang pertama kali datang dari perairan utara Flores pada tahun 1992. Menggali kembali jejak sejarah ini adalah sebuah keharusan, bukan untuk membuka luka lama, melainkan untuk memastikan bahwa setiap gema peringatan dari masa lalu, sekecil apapun, didengar dengan saksama demi membangun ketangguhan bangsa yang sejati.

Daftar Pustaka

Alawiyah, F. (2019). Penanggulangan Bencana dalam Berbagai Perspektif. Pusat Penelitian Badan Keahlian DPR RI.  

Badan Nasional Penanggulangan Bencana. (2024). Perkembangan Kebijakan Penanggulangan Bencana. Diakses pada 8 September 2025, dari Laman Story Map BNPB.

Badan Nasional Penanggulangan Bencana. (t.t.). Sejarah BNPB. Diakses pada 8 September 2025, dari <-block _nghost-ng-c1452316721="" class="ng-star-inserted">https://bnpb.go.id/sejarah-bnpb  

Badan Penanggulangan Bencana Aceh. (2024). Sejarah Badan Penanggulangan Bencana Aceh. Diakses pada 8 September 2025, dari Laman BPBA.  

Bank Dunia. (1993). Indonesia - Flores Earthquake Reconstruction Project. The World Bank.

Beckers, J., & Lay, T. (1995). Very broadband seismic analysis of the 1992 Flores, Indonesia, earthquake (Mw = 7.9). Journal of Geophysical Research: Solid Earth, 100(B9), 18179–18193.  

Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. (2013). Analisa Atas Mekanisme Pengelolaan Bencana. Pusat Pengkajian, Pengolahan Data dan Informasi (P3DI) Sekretariat Jenderal DPR RI.

Hendrikus, R. (2024). Menuju Masyarakat Gempa, Dari Serpihan Gempa Flores 1992 Yang Tersisa. ResearchGate.

Heriyadi, D. (2019, Desember 12). Gempa dan Tsunami Flores 1992. Kelimutu.id. Diakses pada 8 September 2025, dari <-block _nghost-ng-c1452316721="" class="ng-star-inserted">https://kelimutu.id/web/user/detailartikel/53  

Ismanto, H. (2006). Studi tentang Tingkat Pengetahuan dan Kesiapsiagaan Masyarakat dalam Menghadapi Bencana Alam Gempa Bumi di Kecamatan Kasihan Bantul.. Universitas Muhamadiyah Surakarta.

Lakhar Bakornas PB. (2007). Pengenalan Karakteristik Bencana dan Upaya Mitigasinya di Indonesia (Edisi II). Pelaksana Harian Badan Koordinasi Nasional Penanganan Bencana.  

Muryanto, F., dkk. (2025). Manajemen Bencana di Indonesia. Mega Press Nusantara.

Nasution, D. (2011). Analisis dan Evaluasi Hukum Terkait Penanggulangan Bencana. Badan Pembinaan Hukum Nasional.  

Nasution, M., & Octavia, E. (2018). Kelemahan-Kelemahan Penanggulangan Bencana Alam di Indonesia. Buletin APBN, III(17).  

National Geophysical Data Center. (1992). Significant Earthquake Information. National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA).  

Okal, E. A. (2019). Twenty-five years of progress in the science of “geological” tsunamis following the 1992 Nicaragua and Flores events. Pure and Applied Geophysics, 176(7), 2771-2793.  

Pranantyo, I. R., & Cummins, P. R. (2019). Multi-data-type source estimation for the 1992 Flores earthquake and tsunami. Pure and Applied Geophysics, 176(7), 2969-2993.  

Praptanto, E. (2013). Sejarah Indonesia 9: Zaman Orde Baru. Bina Sumber Daya MIPA.

Presiden Republik Indonesia. (1990). Keputusan Presiden Nomor 43 Tahun 1990 tentang Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana.

Presiden Republik Indonesia. (2007). Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana.  

Presiden Republik Indonesia. (2008). Peraturan Presiden Nomor 8 Tahun 2008 tentang Badan Nasional Penanggulangan Bencana.  

Robison, R. (2013). Soeharto & Bangkitnya Kapitalisme Indonesia. Komunitas Bambu.

Suhatno, dkk. (1999). Inventarisasi Sumber Sejarah Masa Orde Baru Sampai Reformasi (Tahun 1966 - 1998). Balai Kajian Sejarah dan Nilai Tradisional Yogyakarta.

Susmayadi, I. M., & Sekaranom, A. B. (Eds.). (2021). Manajemen Penanggulangan Bencana dan Pengurangan Risiko Bencana di Indonesia. Gadjah Mada University Press.

Yudhicara, & Hartanto, D. (2023). Tsunami Event in Flores: Literature Review. Journal of Physics: Theories and Applications, 7(1), 1-15.